Kamu özel işbirlikleri yükümlülükleri gizli borç mu? Küresel bir karşılaştırma

Abstract

90’lı yılların başında İngiltere’de uygulamaya geçirilen “Kamu-Özel İşbirliği” (KÖİ) modelinin birçok avantajının olduğu, kamu projelerinin verimini artırabileceği düşünülmekteydi. İngiltere’nin ardından Avrupa ülkelerinde uygulanmaya başlayan KÖİ modeli, 2000’li yıllardan itibaren gelişmekte olan ülkelerde de yoğun ilgi görmeye başlamıştır. Başlangıçta avantajları ön plana çıkarılarak olumlanan KÖİ modeli dayanak oluşturduğu çeşitli sorunlar nedeniyle yıllar geçtikçe eleştirilere maruz kalmaya başlamıştır. Modelin yaygınlaşmasında temel rol oynayan husus, KÖİ yatırımlarının kamu borç stoğu bünyesinde görülmemesidir. Bu özelliğiyle KÖİ modeli Avrupa Birliği üye ülkelerinin mali performans ölçütü olan Maastricht kriterlerini rahatlıkla yerine getirmesini sağlmıştır. Ek olarak KÖİ modelinin, özel sektörün teorik çerçevede daha etkin bir yönetim kabiliyetine sahip olduğunun varsayılması, risklerin özel sektöre aktarılması veya özel sektör ile paylaşılması, monopolistik veya tekelci piyasaların rekabete kavuşması gibi avantajları sağladığı düşünülmekteydi. Buna karşın uygulamaların finansal hacimlerinin hızlı şekilde artması yüklenilen borçların kamuoyu denetiminden çıkmasına ve gizli borç olarak nitelendirilen KÖİ yükümlülüklerinin hızlıca artmasına neden olmuştur. Hiç şüphesiz ki yüksek yatırım tutarına haiz sermaye harcamalarını kapsamına alan KÖİ projeleri, uzun dönemli dayanak sözleşmeler neticesinde günümüzde kamunun hesap verilebilirliği çerçevesinde sorunlar yaratmaktadır. KÖİ modellerinin yakın tarihsel gelişiminde ortaya çıkan soru işaretleri üzerine Uluslararası Devlet Muhasebesi Standartları Kurulu tarafından KÖİ varlıklarının ve yükümlülüklerinin devlet bilançosunda şeffaf bir şekilde görünebilmesi için yeni standartlar oluşturulmuştur. 32 numaralı Uluslararası Devlet Muhasebesi Standardı (IPSAS 32) hizmet imtiyaz sözleşmelerindeki varlık ve yükümlülüklerin ne şekilde muhasebeleştirileceği ve raporlanacağı konusunda yön verici ilkesel bir dökümandır. Standart, başlangıçta risk ve getiri ilişkisine göre şekillenmiş, takiben revize edilerek, KÖİ varlıklarının ve yükümlülüklerinin raporlanmasında denetim anlayışı hâkim olmuştur. Bu çalışmanın temel amacı, Dünya’da ve Türkiye’de KÖİ varlık ve yükümlülüklerinin kamuoyu ile nasıl paylaşıldığı gerek teorik gerekse de pratik çerçevede incelemek ve KÖİ modelinin yakın tarihini gözler önüne sermektir. Bu açıdan çalışmanın, içeriği itibariyle Türkçe literatüre katkı sunacağı düşünülmektedir. KÖİ modelinin yaratıcısı ve öncüsü konumunda olan İngiltere ve İngiliz milletler topluluğu ülkeleri çalışmanın temel inceleme alanını oluşturmaktadır. Bu ülkeler günümüzde tahakkuk esaslı devlet muhasebesini tam anlamıyla uygulamakta veKÖİ varlık ve yükümlülüklerinin şeffaf bir şekilde raporlanması çerçevesinde örnek teşkil etmektedirler. Lakin bu olumlu sürece giden yolda söz konusu ülkeler KÖİ modeli kaynaklı sorunları yaşamışlar, tarihsel süreç itibariyle de şeffaflık ve hesap verebilirlik çerçevesinde raporlamadaki aksaklıkları düzeltmişlerdir. Diğer gelişmiş ülkelerde devlet bilançosunda olmasa bile, farklı şekillerde KÖİ yükümlülüklerinin kamuoyu ile paylaşılması konusunda şeffaflık sağlanabilmektedir. Buna karşın Türkiye’nin de içinde bulunduğu geliştmekte olan ülkelere bakıldığında KÖİ varlık ve yükümlülüklerinin şeffaf bir şekilde raporlanmasına ilişkin sıkıntıların devam ettiği görülmektedir. Having been initiated in the beginning of the 90s in the UK, the “Public-Private Partnership” (PPP) model was believed to have many favorable aspects and to have more efficient application and evaluation. Following the UK, a majority of the European countries tended to this funding model. It started to attract great attention in developing countries as of the 2000s. Although they were approached positively and had a wide range of application, PPPs were found to lead to certain issues in years and, therefore, attracted criticisms. During the years when this funding system first expanded, PPPs provided advantages in meeting the Masstricht criteria, a parameter for financial performance measurement of the member countries of the European Union, since such investments were not regarded as a government debt stock. Besides, it was believed that PPP funding system was advantageous as regards to various matters such as the establishment of a competitive economy for the private sector had better commanding skills and the risks were not left to public. Nevertheless, debt was out of the control of the public and the public debt attained quite high numbers in the meanwhile. There were also accountability issues since PPP projects required long durations for construction. Therefore, the International Accounting Standards Board brought new standards in order that PPP assets and liabilities are visible and transparent in the statements of states. In this regard, IPSAS 32 clarifies the accounting of the assets and liabilities in service concession agreements. These standards were initially shaped according to risk and income approaches while they were revised according to needs and audit approach prevailed in the following periods. This research examines how the World and Turkey shares the assets and liabilities of PPPs with the public. As the creators of the PPP funding system, the UK and the Commonwealth of Nations apply accrual based accounting and set an example for the transparent presentation of PPP assets and liabilities in the state statement. Though not in state statements, other developed countries can also ensure transparency in various ways while sharing the liabilities of PPPs with the public. On the other hand, developing countries are more sensitive in this matter. Although Turkey, a country among the latter group, is fast to adopt to international regulations, it experiences problems in the sharing of PPP liabilities with the public.